Les « COP climat » et l’histoire de l’action climatique

L’environnement a longtemps été mis sur le ban des grandes conférences internationales. Les années 1970 marquent un tournant. En 1972, Stockholm accueille la Conférence des Nations Unies sur l’environnement : c’est le premier « Sommet de la terre », qui deviendra un rendez-vous décennal pour les dirigeants mondiaux et les ONG (Organisations non gouvernementales). 

Certains scientifiques ont commencé lors de la décennie précédente à alerter sur les effets des activités humaines sur le climat : les premières mesures en continu de la concentration de CO₂ ont par exemple débuté en 1958 à Hawaï et ont conduit à un premier rapport remis au président américain en 1965. Le sujet est bel et bien soulevé lors du sommet, dont la déclaration appelle les gouvernements à être attentifs au problème et à surveiller l’évolution. Il reste cependant au second plan, derrière la question de la gestion des ressources notamment. 

La Conférence de Stockholm conduit à la création du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), la plus haute autorité en matière d’environnement dépendant des Nations Unies. Il va rapidement s’attaquer à la question de la « pollution atmosphérique transfrontière », soit l’introduction dans l’atmosphère de substances nocives qui vont toucher d’autres pays.

• C’est d’abord le dioxyde de soufre, à l’origine de pluies acides, qui est visé, dans la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance tenue à Genève en 1979.
• C’est ensuite la couche d’ozone, et son fameux « trou » – métaphore pour désigner son amincissement – qui est au centre des préoccupations. Il fait l’objet de la convention de Vienne en 1985 puis du protocole de Montréal deux ans plus tard, qui parvient en interdisant certains gaz (dont les chlorofluorocarbures) à sauver la couche d’ozone.

Un principe nouveau émerge alors : le protocole oblige les signataires à “agir dans l’intérêt de la sécurité humaine, même en cas d’incertitude scientifique”. 

Suite à ces succès, c’est enfin au tour du changement climatique d’attirer l’attention. Plusieurs conférences ont lieu à la fin des années 1980, le GIEC est créé par le G7 en 1988, la même année où des scientifiques et dirigeants politiques de 48 pays appellent à réduire les émissions de CO2 à Toronto.

Les instruments (traités) qui formulent les engagements des Etats dans le système des Nations Unies, notamment en matière d’environnement, peuvent prendre différentes formes : 

• Une « déclaration » n’est généralement pas contraignante, elle est utilisée pour exprimer des aspirations communes entre ses signataires. 
• Une « convention » désigne un traité entre de nombreuses parties, notamment ceux négociés sous la conduite d’une organisation internationale. Exemple : la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Les membres se réunissent régulièrement lors des « conférences des parties » (Conferences of Parties) : les COP. 
• Un « protocole » vise à mettre en œuvre les objectifs d’une convention-cadre en déterminant des obligations ou des dispositifs. Exemple : le protocole de Kyoto. 
• Le terme « accord » a un sens assez large, il désigne souvent des instruments à caractère technique ou administratif. Ils peuvent s’inscrire dans une convention-cadre. Exemple : l’accord de Paris. 

Le Sommet de la Terre de Rio en 1992 est alors le plus grand rassemblement de chefs d’Etat sur la protection de l’environnement. Y seront notamment adoptées trois nouvelles conventions : 

1. La Convention sur la diversité biologique (CDB) 
2. La Convention sur la lutte contre la désertification (CLD) 
3. La Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) 

Cette dernière est le premier traité international sur le changement climatique.  

• Elle reconnaît l’existence des changements climatiques et la responsabilité humaine, 

• Elle fixe comme objectif de stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre pour empêcher une perturbation dangereuse du système climatique, 

• Elle reprend le principe de « responsabilités communes, mais différenciées et capacité respectives » : autrement dit, si tous les pays doivent contribuer à l’objectif global, l’effort doit reposer avant tout sur les pays développés, plus responsables du problème et ayant davantage les moyens d’agir. 

Pour rendre la Convention opérationnelle, les Parties doivent se doter d’un protocole : ce sera chose faite lors de la troisième COP, en 1997, où est adopté le protocole de Kyoto. 

Il entre en vigueur en 2005 seulement, retardé notamment par la non-ratification des États-Unis. 

L’objectif a été globalement atteint par les pays signataires, mais ceux-ci ne représentaient qu’à peine un tiers des émissions mondiales en 2010, en raison notamment du développement de pays qui n’étaient pas concernés par les engagements (Chine, Inde…), et les émissions mondiales ont continué d’augmenter. 

Des négociations s’engagent dès 2005 pour préparer la suite, avec la volonté d’embarquer cette fois davantage de pays. C’est à la COP15 de Copenhague, en 2009, que doit être adopté le successeur du protocole de Kyoto, en fixant un objectif à l’échelle planétaire. Mais les divisions entre les pays du Nord et les pays du Sud paraissent insurmontables. Un accord minimaliste est négocié en catimini par la Chine et les États-Unis. Présenté lors de la conférence finale, celui-ci est rejeté, les délégués – qui le découvrent – se contentant d’en « prendre note ». 

Considérée comme un fiasco, cette conférence aura au moins posé dans sa déclaration finale des premières briques de ce que deviendra l’Accord de Paris, comme l’objectif de maintenir le réchauffement sous les 2°C ou l’engagement financier des pays développés pour financer la transition écologique des pays du Sud. Ces éléments seront consolidés lors de la COP suivante à Cancun. 

L’incertitude demeure sur la suite du protocole de Kyoto, dont la période d’engagement se termine fin 2012. En décembre de cette année, « l’amendement de Doha » adopté lors de la COP18 abouti sur une « prolongation » jusqu’en 2020, avec comme nouvel objectif de réduire ses émissions d’au moins 18 % par rapport à 1990. Un succès très relatif puisque peu de pays s’engagent – essentiellement l’Union Européenne et l’Australie – qui ne représentent que 15 % des émissions mondiales. 

Dès 2011 (COP17 à Durban), les États commencent à préparer un nouvel instrument juridique qui devra être opérationnel en 2020, en tirant les leçons de Copenhague. Avec le même objectif : y inclure l’ensemble des pollueurs. 

Ce processus abouti lors de la COP21 organisée à Paris. Pour la première fois, l’accord présenté est adopté par tous les États. L’Accord de Paris prendra la suite du protocole de Kyoto. 

Il fixe un objectif global en termes de réchauffement :

• limiter « l’augmentation de la température moyenne mondiale bien en dessous de 2°C »
• et poursuivre les efforts « pour limiter l’augmentation de la température à 1,5°C au-dessus des niveaux préindustriels ». 

Pour parvenir à embarquer tous les États, l’approche est différente de celle de Kyoto : cette fois, les États eux-mêmes fixent leurs objectifs de réductions d’émissions. On parle de « contributions déterminées au niveau national » (CDN). Il repose sur le principe du « mécanisme de cliquet » (« ratchet mechanism ») : les objectifs devront être régulièrement rehaussés pour atteindre l’objectif global de limitation du réchauffement. 

L’accord s’accompagne également d’un volet financier pour soutenir la transition des pays en développement, et renforce les engagements de la société civile et des acteurs non étatiques. 

Pour rendre l’accord opérationnel en 2020, de nombreuses règles d’application doivent être définies et adoptées. C’est chose faite pour la plupart en 2018 à Katowice, lors de la COP24, et les dernières – en particulier celles sur la comptabilité des émissions et les échanges de crédits carbone – le sont à Glasgow en 2021 (COP26).

Y est aussi adopté le « Pacte de Glasgow pour le climat » qui appelle à des engagements plus forts pour tenter de maintenir la cible de 1,5 °C de réchauffement global en vie. 

Les COP suivantes sont consacrées à la mise en œuvre de l’Accord de Paris, l’enjeu étant :

• de renforcer et clarifier les engagements des États,
• de cibler davantage les énergies fossiles,
• de financer la transition et l’adaptation,
• de dédommager ceux qui souffrent des conséquences du changement climatique.

Quelques nouvelles avancées ont vu le jour depuis Glasgow, comme la création d’un fonds pour les pertes des dommages à Charm-el-Cheikh (COP27) ou un appel à une transition hors des énergies fossiles à Dubaï (COP28). Elles sont toutefois timides en raison du décalage persistant entre pays du Nord et pays du Sud, et entre les pays pétroliers et les autres, notamment. 

À noter que les COP sont aussi l’occasion de conclure des accords entre plusieurs États, sans engager tous les membres de la CCNUCC, qui peuvent aussi inclure des entreprises. 

Pour l’instant, les engagements officiels des États sont encore bien insuffisants pour atteindre les objectifs définis à Paris, même s’ils aboutiraient à une légère baisse des émissions d’ici 2030 par rapport à 2019 (-2 %).

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